En 2017, seis meses después de formalizar relaciones diplomáticas con China, el entonces presidente panameño, Juan Carlos Varela, afirmó en Pekín que su país quería ser el “brazo comercial de China para Latinoamérica”. La declaración de intenciones servía para justificar la alianza de Panamá con la autoritaria República Popular en detrimento del democrático Taiwán.
Seis años después, el recorrido bilateral repleto de claroscuros evidencia la brecha existente entre las buenas intenciones y las acciones realizadas. La relación actual dibuja una posición de predominio de China, mientras que el beneficio de Panamá es tangencial y no ha contribuido al desarrollo del país.
Pekín ha logrado varios de sus objetivos estratégicos. Aisló diplomáticamente a Taiwán y defendió su política de «una sola China», a la vez que fortalecía su posición en la Zona Libre de Colón (ZLC), convertida en epicentro para la reexportación y sede regional de 18 empresas chinas. También se aseguró el cobre panameño y avanzó en la construcción de obras de infraestructura, como el cuarto puente sobre el canal.
Por parte panameña, si bien ha recibido un stock de inversión china de casi 1.000 millones de dólares, no se ha concentrado en sectores que generen encadenamiento productivo. Y en comercio, entre 2019 y 2023 las exportaciones panameñas se centraron en exclusiva en el cobre, que representó más del 95% de los envíos totales.
Proveer recursos naturales no es necesariamente un mal negocio, pero no genera riqueza a largo plazo y condena a la ‘primarización’ económica. Al tiempo, las importaciones panameñas son de productos chinos que, como los teléfonos móviles, los vehículos y los componentes, incorporan un importante valor agregado.
La suspensión definitiva de la explotación de cobre en el principal yacimiento del país alterará considerablemente la balanza comercial, ya que en 2023 la mina abasteció a China por valor de 1.550 millones de dólares. Y más allá de este ‘monocultivo’, las ventas de otros productos apenas superaron los 61 millones.
Los gobiernos panameños erraron al no plantear una estrategia que incentivase la diversificación de productos agrícolas y ganaderos. No lo olvidemos: una de las razones de la presencia de China en América Latina es garantizar su seguridad alimentaria. Un volumen tan exiguo de exportaciones se explica también por las barreras no arancelarias a las que Pekín es tan aficionado. Sólo se concedieron seis licencias fitosanitarias para alimentos desde 2018.
Una pretensión que no ha funcionado
Aunque no hay explicación oficial a estos retrasos, a nadie escapa que podría ser una forma de presión de China para obtener otras concesiones. Por tanto, con los números en la mano, la pretensión de Panamá de convertirse en el “brazo comercial chino en América Latina” no sólo no ha funcionado, sino que no ha servido siquiera para que Pekín abra su mercado a los productos panameños.
Tras el establecimiento de relaciones diplomáticas, el Ejecutivo de Varela firmó 47 acuerdos para la promoción y protección de inversiones, sentando las bases para un vínculo político favorable a Pekín. Fruto de esa cercanía, China acometió varios proyectos de infraestructura y hubo cinco rondas de negociaciones para un Tratado de Libre Comercio (TLC) pese a que, en la vecina Costa Rica, el TLC no ha respondido a las expectativas costarricenses después de 12 años de vigencia.
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Esta alianza generó malestar en Estados Unidos. No sólo China no se adhirió al “Protocolo al Tratado Relativo a la Neutralidad Permanente y al Funcionamiento del Canal de Panamá”, suscrito por más de 40 países, sino que Panamá es para EEUU un enclave estratégico además de un aliado geopolítico. Ya que “modelo Varela” resultaba incómodo para Washington, el presidente saliente, Laurentino Cortizo, buscó el equilibrio.
No puso trabas a la participación de las empresas chinas en la ZLC, que garantiza ingresos por el uso del canal interoceánico; ni limitó las exportaciones de cobre, que trató incluso de incentivar con una ley para renovar la concesión. No obstante, a diferencia de su antecesor, paralizó las conversaciones sobre el TLC, frenó la construcción del tren Panamá-David y no objetó que la Autoridad Marítima de Panamá cesara el contrato para una terminal de contenedores china en Colón.
Cortizo apostó por un esquema de relaciones triangulares de Panamá con China y Estados Unidos, tratando de aprovechar la localización geográfica y el valor logístico de su país para obtener mayores beneficios. Sin embargo, el enfriamiento con China fue inevitable, incluido el retraso en la aprobación de nuevas licencias fitosanitarias.
¿Avanzar o prudencia?
El eterno debate sobre China: ¿avanzar o prudencia? Tras las elecciones del 5 de mayo el próximo presidente deberá abordar este dilema en un contexto de competencia geopolítica entre las dos potencias. El ‘modelo Varela’ no garantizó el desarrollo de las capacidades productivas del país y tensionó la relación con Estados Unidos. Y, pese a la luna de miel política, los beneficios para Panamá fueron mínimos.
El nuevo Ejecutivo debe apostar por una política que maximice el beneficio con China y con Estados Unidos, aprovechando las ventajas que ofrece la localización estratégica de Panamá. A la vez, debe crear un marco de confianza frente a sus socios, de modo que la actividad china no se perciba como una amenaza. Panamá fue el primer país regional en adherirse al proyecto de la Franja y la Ruta, pero ello no implica que deba sacrificar sus compromisos democráticos.
Además, el próximo Ejecutivo debe priorizar una estrategia a largo plazo con China, la diversificación de la canasta exportadora y la creación de condiciones para la inversión china en sectores distintos al financiero y logístico. Los candidatos coinciden en querer un trato cordial con Pekín, pero sorprende que ninguno haya planteado su estrategia. Escapar a la dinámica coyuntural de acercarse o alejarse –según sea el caso– de China o EEUU, y fijar una posición estable que lleve beneficios a largo plazo a Panamá, debería ser cuestión de Estado.
